Yabancı Sübvansiyonlar Tüzüğü Kılavuzu Yayınlandı

Avrupa Komisyonu (“Komisyon”), Avrupa Birliği (“AB”) İç Pazarı’nda rekabeti bozan yabancı sübvansiyonları denetlemek amacıyla yürürlüğe koyduğu Yabancı Sübvansiyonlar Tüzüğü’nün (“Foreign Subsidies Regulation” veya “FSR”) uygulanmasına ilişkin uzun zamandır beklenen Kılavuz’u 9 Ocak 2026 tarihinde yayınladı.

Bu Kılavuz, AB pazarında faaliyet gösteren, şirket satın almayı planlayan veya kamu ihalelerine katılan ve AB üyesi olmayan ülkelerden mali destek, teşvik veya kredi alan teşebbüslerin tabi oldukları yükümlülükleri ve başvuru usullerini netleştiriyor.

I. GENEL ÇERÇEVE

(EU) 2022/2560 sayılı FSR [1], 12 Ocak 2023 tarihinde yürürlüğe girmiş ve 12 Temmuz 2023 itibarıyla uygulanmaya başlamıştır. FSR kapsamında AB pazarında varlık satın alma veya kamu ihalelerine katılım yoluyla yatırım yapmak isteyen şirketlerin, belirli eşikleri aşan nitelikteki birleşme/devralma işlemleri ve kamu ihaleleri yoluyla girdikleri alım-satımları için bildirim yükümlülüğü uygulanmaktadır. AB, FSR yoluyla AB devlet yardımları hukukunun kapsamı dışında kalan (üçüncü) ülkelerden mali katkı alarak avantaj elde eden teşebbüslerin pazarda yarattığı haksız rekabeti gidermeyi hedeflemektedir.

Komisyon, uygulama ilkelerini netleştirmek amacıyla 9 Ocak 2026 tarihinde Kılavuz’u yayınlamıştır. [2] Kılavuz, Komisyon’un bir sübvansiyonun rekabeti bozup bozmadığını nasıl değerlendireceğine ve bu doğrultuda hangi kriterleri kullanacağına açıklık getirmektedir.

Komisyon, FSR ile rekabetin korunmasını teminen iki temel araç kullanmaktadır:

1. Bildirim

1.1. Birleşme ve Devralmalar: Aşağıdaki eşikleri aşan ve rekabeti bozucu etki doğuran/doğurabilecek yoğunlaşmalar önceden bildirilmelidir:

(i) Hedef şirketin (veya birleşenlerden birinin) AB cirosunun 500 milyon Avro’dan fazla olması;

(ii) İşleme taraf olan teşebbüslere, son 3 yıl içinde üçüncü ülkelerden (ör. Türkiye’den) sağlanan toplam mali katkının (financial contribution) 50 milyon Avro‘dan fazla olması.

Mali Katkı & Sübvansiyon Kavramları

Mali Katkı’ya örnek olarak sermaye artırımları, hibeler, vergi teşvikleri, vergi borcuna yönelik ertelemeler veya borç silinmesi verilebilir.

Bir mali katkının Sübvansiyon olarak değerlendirilmesi için şu üç şartın birlikte bulunması gerekir:

(i) Mali katkının üçüncü bir ülke tarafından (üçüncü ülke şartı) AB iç pazarında ekonomik faaliyet gösteren teşebbüse sunulması (iç pazar şartı);

(ii) Bir menfaat teşkil etmesi (fayda şartı); ve

(iii) Hukuken veya fiilen belirli sektör ya da teşebbüslerle sınırlı olması (sınırlılık şartı).

1.2. Kamu İhaleleri: Belirli eşikleri [3] aşan kamu ihalelerine katılımlarda alınan mali katkılar bildirilmelidir.

2. Re’sen İnceleme: Eşiklerin altında kalsa dahi, AB iç pazarındaki adil rekabet ortamını bozduğundan şüphelenilen diğer tüm piyasa iş ve işlemleri de yine Komisyon tarafından re’sen incelenebilmektedir.

“Call-In” Mekanizması: Eşiklerin Altında Kalsanız Bile Dikkat!

Yeni yayınlanan Kılavuz’un en çarpıcı bölümlerinden biri, Komisyon’un “Call-In” (İncelemeye Çağırma) yetkisine ilişkindir.

Komisyon, yukarıdaki eşiklerin altında kalsa bile;

• Bir birleşme işleminde “uygulanmadan önce“ à henüz kapanış (closing) yapılmadıysa;
• Bir kamu ihalesine katılımda ise “sözleşme imzalanmadan önce”,

Eğer son 3 yılda yabancı sübvansiyon alındığından şüphelenirse, ön bildirim yapılmasını talep edebilecek ve ilgili işlemi incelemeye alabilecektir. Komisyon bu yetkiyi özellikle işlemin AB içindeki etkisi, stratejik sektörlerle ilgisi (ör. kritik altyapı, teknoloji), yatırım modelleri, teşebbüsün geçmişte rekabeti bozucu nitelikte bir sübvansiyon alıp almadığı gibi kriterlere göre kullanacaktır. Ancak, son 3 yılda ilgili teşebbüsün aldığı toplam yabancı sübvansiyonun miktarı 4 milyon Avro’nun altındaysa, bu sübvansiyonların iç pazardaki rekabeti bozma ihtimali düşük görüldüğünden bu yetki genellikle kullanılmaz.

II. KAPSAM: SINIR ÖTESİ UYGULAMA

FSR, AB içinde ekonomik faaliyette bulunan her türlü teşebbüsü kapsar:

(i) Teşebbüsün nerede mukim olduğuna veya uyruğuna bakılmaksızın AB İç Pazarı’nda mal ve hizmet sunması;

(ii) AB İç Pazarı’nda mal veya hizmet satın alması ve bu mal veya hizmetleri, müşterilerine mal veya hizmet sunmak için kullanması (bu mal veya hizmetleri iç pazarda veya iç pazarın dışında sunup sunmadığına bakılmaksızın);

(iii)AB’de mukim bir teşebbüsün kontrolünü devralması veya onunla birleşmesi; veya

(iv) AB’de bir kamu alımı ihalesine/tedarik prosedürüne katılması.

Dolayısıyla AB pazarında yukarıdaki vasıtalarla ekonomik faaliyet gösteren Türk şirketleri doğrudan bu düzenlemenin kapsamındadır.

III. KILAVUZ İLE NETLEŞEN BAZI KAVRAMLAR: HEDEFLENMİŞ, HEDEFLENMEMİŞ VE ÇAPRAZ SÜBVANSİYON KAVRAMLARI

Komisyon, sübvansiyonların etkisini değerlendirirken hedeflenmiş (targeted) ve hedeflenmemiş (non-targeted) sübvansiyonlar arasında da bir ayrım yapmaktadır. Hedeflenmiş sübvansiyonlar, doğrudan AB içindeki üretim, yatırım veya hizmet sunumu gibi faaliyetleri desteklediği için bunların sübvansiyon sağlanan teşebbüsün rekabetçi konumunu iyileştirdiği varsayılır. Ancak AB dışındaki faaliyetleri destekleyen hedeflenmemiş sübvansiyonların da çapraz sübvansiyon (cross-subsidisation) yoluyla iç pazarı bozma riski bulunabilmektedir. Çapraz sübvansiyon incelemesinde özetle Komisyon, AB dışındaki bir desteğin AB’deki agresif fiyatlama, yatırım veya satın alma kararlarını finanse edip etmediğini ekonomik ve hukuki kriterler çerçevesinde tespit etmeyi hedeflemektedir.

Kılavuz, hedeflenmemiş (non-targeted) yabancı sübvansiyonların AB içindeki faaliyetleri çapraz sübvansiyon (cross-subsidisation) yoluyla dolaylı biçimde destekleyip desteklemediğini değerlendirirken, salt teorik imkânlara değil, kaynak aktarımını fiilen sınırlayan veya ekonomik olarak anlamsız kılan yapısal ve hukuki unsurlara özel önem atfetmektedir. Bu çerçevede, birtakım unsurların somut olayın özelliklerine de bağlı olarak çapraz sübvansiyon ihtimalini düşüreceği kabul edilmektedir.

IV. KAMU İHALELERİNDE “HAKSIZ AVANTAJ”IN TESPİTİ

Kılavuz, kamu alımlarında “rekabet bozucu etki” analizinin odağına haksız avantajlı teklif (unduly advantageous tender) kavramını yerleştiriyor. Komisyon’un incelemesi, genel piyasa etkilerinden ziyade somut ihale prosedürüyle sınırlı tutuluyor.

Kılavuz’a göre Komisyon, “haksız avantaj” tespitinde pratikte üç aşamalı bir çerçeve izlemektedir:

(i) Teklif avantajlı mı?

Avantaj, yalnızca düşük fiyat olarak görülmemekte; teklif kapsamında sunulan kalite artışı veya daha kısa teslim süresi, daha iyi garanti şartları, daha mâkul ödeme koşulları, sözleşmesel esneklik gibi hususlar da dikkate alınarak değerlendirilmektedir.

(ii) Avantaj haksız mı?

Avantaj, kayda değer ölçüde yabancı sübvansiyondan kaynaklanıyorsa “haksız” sayılmaktadır. Öte yandan, sübvansiyon dışı makul faktörlerle (ör. Kaynakların daha verimli kullanımı, inovatif teknik çözümler vb.) açıklanabiliyorsa “haklı/due” kabul edilebilir.

(iii) Bu durum ihale sonucunu fiilen/potansiyel olarak etkiliyor mu?

Sübvansiyon; ihalenin kazanılmasını esasen veya müzakere usulleri bakımından sağlıyorsa yahut çerçeve anlaşma dışında kalan bir işin alınmasına yardımcı oluyorsa ihalenin sonucunu fiilen etkilediği kabul edilmektedir. Ayrıca diğer potansiyel ihale katılımcılarının “sübvansiyonlu rakiple yarışacak olma” nedeniyle ihaleden cayması da olumsuz etki kapsamında değerlendirilmektedir.

V. DENGE TESTİ: REKABETİ BOZAN ETKİLER VE OLUMLU KATKILARIN TARTILMASI

Komisyon, bir yabancı sübvansiyonun iç pazarda rekabeti bozucu bir etkisi olduğunu tespit etse dahi, bu olumsuz etkileri sübvansiyonun yarattığı olumlu etkilerle karşılaştırarak nihai bir değerlendirme yapacaktır. Bu süreç, “Denge Testi” olarak adlandırılır ve somut olay özelinde ayrı ayrı gerçekleştirilir. Denge testi kapsamında ilgili ekonomik faaliyetin AB pazarındaki gelişimine sağlanacak katkı, pazardaki yapısal sorunların giderilmesi bakımından ortaya çıkacak etkiler, AB’nin genel politika hedeflerine (çevrenin korunması, sosyal standartların yükseltilmesi, enerji güvenliği, savunma politikası vb.) ulaşması bakımından ortaya çıkacak etki, kamu hizmetinin sürekliliğinin güvence altına alınması gibi hususlar, dengeleyici olumlu etkiler arasında görülmektedir.

Elbette bu olumlu etkiler değerlendirilirken sübvansiyonlu yatırımla ortaya ulaşılacağı iddia edilen ekonomik, politik yahut sosyal kazanımlarla sübvansiyon arasında uygun illiyet bağının bulunması, olumsuz etkileri dengeleyici ölçüde bir kazanım ortaya konması ve AB iç pazarının korunması yahut genel ortak politikaları bakımından gerekli bir kazanımın hedeflenmesi göz önüne alınmaktadır. FSR m. 5/1 hükmünde sayılan rekabeti bozma olasılığı yüksek olan sübvansiyon kategorilerinin kategorik olarak olumlu etkilerle dengelenme ihtimali oldukça düşük görüldüğünden denge testini geçmeleri pek mümkün değildir.

[1] 14.12.2022 tarihli ve (EU) 2022/2560 sayılı AB Tüzüğü, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022R2560

[2] Kılavuz, https://competition-policy.ec.europa.eu/document/download/c43a346a-fd4c-4268-aed0-ab0c8578022d_en

[3] bkz. 2014/24/AB sayılı Klasik Alımlar Direktifi m. 4 (a), (b), (c) uyarınca belirlenen eşikler, https://dosyalar.kik.gov.tr/genel/IhaleGovTr/uluslararasi_Mevzuat/2014_24_AB_v2.docx (Kamu İhale Kurumu’nca Yayınlanan Türkçe Çeviridir)